Praksis vedr. forsendelser uden navn - offentlig information eller skrift

Forbrugerombudsmanden udstedte i 2008 retningslinjer for god markeds-føringsskik ved omdeling af adresseløse forsendelser, som indeholdt to ”nej tak til reklamer”-ordninger og trådte i kraft 30. april 2009. De blev afløst af retningslinjer af 1. oktober 2013 om god markedsføringsskik ved omdeling af forsendelser uden påført navn, som dog ikke ændrede afgrænsningen i forhold til offentlig information mv. og skrifter. Retningslinjerne kan ses på Forbrugerombudsmandens hjemmeside.

Forbrugerombudsmanden har løbende fået forelagt denne type forsendelser til vurdering, når afsenderen har været i tvivl om lovligheden af en omdeling. Forbrugerombudsmanden er endvidere i en række tilfælde blevet anmodet om at dispensere fra retningslinjerne, men retningslinjerne indeholder ikke en sådan adgang.

Markedsføringsloven finder anvendelse på privat erhvervsvirksomhed samt på offentlig virksomhed (herunder kommunal), i det omfang der udbydes varer og tjenesteydelser på markedet. Enhver handling foretaget i erhvervsøjemed er omfattet af loven, og det er uden betydning, om der sigtes mod økonomisk gevinst for indehaveren af en virksomhed eller andre, ligesom virksomhedens struktur er uden betydning.

Nedenfor er gengivet et resume af Forbrugerombudsmandens praksis på området.

Offentlig information mv.

Generelt

Forsendelser med information fra det offentlige, fra politiske partier, fra religiøse institutioner eller fra velgørende foreninger eller sygdomsbekæmpende organisationer (indsamlings- eller oplysningsmateriale) er ikke erhvervsmæssig virksomhed og kan derfor omdeles til adresser, som er tilmeldt en af ”nej tak”-ordningerne. Nødvendig information af almen samfundsmæssig interesse kan ligeledes omdeles, selv om den er givet i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed.

Aftenskolekataloger mv. er at anse for reklamer i markedsføringslovens forstand, men er særligt reguleret i retningslinjerne og kan, hvis de er udgivet af folkeoplysende foreninger mv., der er omfattet af folkeoplysningsloven, omdeles til adresser, som er tilmeldt ordningen ”Reklamer – Nej tak”.

Eksempler

Offentlig information

En kommunes brev og folder til borgerne om tilmelding til Digital Post blev ikke anset for erhvervsmæssig virksomhed i markedsføringslovens forstand. Materialet kunne dog ikke omdeles til adresser tilmeldt en ”nej tak”-ordning, hvis der i materialet skete en markedsføring af erhvervsdrivende (11/09080).

Et kommunalt brev om omdannelse af en gade til en bydel med orientering om tidsplan for projektet, arbejdets tilrettelæggelse, konsekvenser af det igangværende arbejde og mulighederne for yderligere information kunne omdeles til alle adresser (14/00766).

Et kommunalt ejet forsyningsselskab ønskede at omdele information om affaldshåndtering, indsamlingsordninger, vandforsyning og spildevand. Affaldsbekendtgørelsen indeholdt krav til kommunalbestyrelsen om anvisningspligt og indsamlingsordninger samt bestemmelser om benyttelsespligt, og der var vedtaget tømningsordninger for spildevand. På den baggrund fandt Forbrugerombudsmanden, at borgerne kunne orienteres om pligten til at aftage og herunder om mere praktiske forhold såsom afhentningstider. Varetagelsen af opgaverne skete i aktieselskaber, men da der påhvilede kommunalbestyrelsen et offentligretligt ansvar for bl.a. affaldshåndtering blev informationen sidestillet med information fra kommunen selv. Forbrugerombudsmanden mente, at der kunne være en vis tvivl om, hvorvidt informationen gik videre end nødvendigt, herunder med hensyn til angivelse af takster. Folderens indhold fandtes dog ud fra en konkret helhedsvurdering at have overvægt af information, som kunne karakteriseres som svarende til egentlig kommunal information, og den kunne derfor omdeles til alle adresser (09/06635).

Et andet kommunalt ejet forsyningsselskab ville omdele en håndbog om affald, vand og spildevand, men denne fandtes efter en konkret vurdering at gå ud over, hvad der kunne karakteriseres som svarende til egentlig kommunal information, og kunne derfor ikke omdeles til alle adresser i kommunen. Den indeholdt en del oplysninger om virksomhederne hos selskabet, bl.a. om egne drevne vandværker, hvor takster og omkostninger blev angivet, salg af kompostbeholdere, tilbud om flising og salg fra genbrugsbutikker, ligesom omfanget af nyttige tips var stort. Håndbogen kunne heller ikke anses for et skrift i retningslinjernes forstand, da den snarere havde karakter af et skrift udgivet af en erhvervsdrivende (13/01305).

En kommune havde foretaget en udskillelse af den kommunale elforsyningsvirksomhed i fire virksomheder. Kundeblad, som temamæssigt var koncentreret om energi og særligt el, og som blev udgivet af den tekniske forvaltning, blev samlet set anset for en reklame, da relationerne mellem de fire selskaber havde en karakter, så erhvervsaktiviteterne måtte vurderes samlet. Kundebladet kunne således ikke anses for information fra kommunen, som ikke er reguleret af retningslinjerne, og det kunne heller ikke karakteriseres som nødvendig information af almen samfundsmæssig interesse. Det var endvidere ikke i lovgivningen foreskrevet, at forsynings- og distributionsselskabernes pligt til at oplyse forbrugerne om muligheder for energibesparelser skulle ske via et kundeblad omdelt til adresserne. Bladet kunne ikke omdeles til adresser, der var tilmeldt en ”nej tak”-ordning (08/08486).

Et lokalråd i en bydel ønskede at omdele en bydelsavis, der blev udgivet på vegne af kommunen, med information om offentlige planer, byggerier, serviceændringer og begivenheder i lokalområdet. Udover formidlingen af stof til lokalområdet, som isoleret set ikke var at anse for en erhvervsmæssig aktivitet og dermed ikke var reguleret af retningslinjerne, indeholdt avisen dog også omtale af aktiviteter, som der blev opkrævet betaling for. Det kunne give anledning til en vis tvivl, i hvilket omfang omtalte begivenheder og aktiviteter måtte anses for udbud af varer og tjenesteydelser, men ud fra en helhedsvurdering af avisen, fandt Forbrugerombudsmanden, at udgivelsen af denne havde karakter af en erhvervsmæssig aktivitet, der var omfattet af markedsføringsloven. Avisen opfyldte kravene i retningslinjerne til et skrift og kunne omdeles til adresser, som var tilmeldt ordningen ”Reklamer – Nej tak” (11/03357).

Politisk materiale

Forbrugerombudsmanden tilkendegav, at hverken politisk materiale op til et valg eller en orientering om et eller flere politiske partiers politik i en periode mellem valg er omfattet af markedsføringslovens anvendelsesområde, da sådant materiale ikke har karakter af en erhvervsmæssig aktivitet. Det kan derfor omdeles til alle adresser (10/08043).

En folkeoplysende avis, udgivet af et oplysningsforbund, kunne omdeles i forbindelse med folkeafstemning om den Europæiske Patentdomstol (alle politiske partier var inddraget i et redaktionspanel), forudsat at annoncer, som var tænkt indsat på en af siderne i avisen, blev udtaget (14/04606).

Sygdomsbekæmpende organisationer

Bloddonorerne i Danmark spurgte til lovligheden af omdeling fire gange om året af et blad, der informerede fx om karantæneregler og ikke indeholdt reklamer. På baggrund af blodforsyningsloven fandt Forbrugerombudsmanden, at det gav anledning til tvivl, om de regionale donororganisationer/Bloddonorerne i Danmark kunne anses for sygdomsbekæmpende organisationer uden deltagelse i erhvervsmæssige aktiviteter. Det var således ikke afgørende, om aktiviteten indebar en økonomisk gevinst. Imidlertid var der ifølge EU-lovgivning pligt til at informere bloddonorer om en række fastlagte informationer før tapning, og denne pligt var af Danske Regioner uddelegeret til Bloddonorerne i Danmark. Bladet kunne derfor omdeles, uanset en ”nej tak”-tilmelding (10/01117).

Nødvendig information af almen samfundsmæssig interesse

En folder med information fra Metroselskabet om bl.a. gener under metrobyggeriet kunne som nødvendig information af almen samfundsmæssig interesse omdeles forudsat, at folderen alene omhandlede informationer omkring byggeriets gennemførelse (12/14608).

Valg til repræsentantskab i andelsselskab blev anset for led i selskabets virksomhed. Men valgmaterialet kunne ikke karakteriseres som nødvendig information af almen samfundsmæssig interesse. Omdeling af valgavis kunne dog ske, hvis der forelå samtykke til at modtage forsendelsen. Dette anså Forbrugerombudsmanden efter omstændighederne for at foreligge i og med, at andelshaveren oplystes om valg i vedtægterne. De foreskrev, at annonceringen bl.a. skulle ske i selskabets direkte trykte kommunikation med andelshaverne. Valgavisen kunne alene omhandle nærmere information om valgets afholdelse og måtte ikke markedsføre eller brande selskabet (09/03127).

Kirkeblade indgik i en samlet udgivelse til lokalområdet

Seks gange om året udgav en paraplyorganisation for foreninger og institutioner i et lokalområde et blad, som formidlede informationer af lokal interesse til området, herunder nyt fra to kirker, biblioteket, landbetjenten, skoler og klubber, synspunkter omkring kommuneplan, program fra aftenskolen og orientering og informationer fra idrætsforeninger. Bladet indeholdt også annoncer. Kirkeblade var isoleret set ikke at anse for en erhvervsmæssig aktivitet og dermed ikke reguleret af retningslinjerne, men kirkebladene indgik i en samlet udgivelse til lokalområdet, og i denne udgivelse var medtaget annoncer fra erhvervslivet i lokalområdet, herunder programmet fra aftenskolen og markedsføring af idrætsforeningen. Ud fra en helhedsvurdering fandt Forbrugerombudsmanden, at bladet havde karakter af en erhvervsmæssig aktivitet, der var omfattet af markedsføringsloven. Bladet opfyldte kravene til et skrift og kunne omdeles på nær til adresser tilmeldt ordningen ”Reklamer og gratis aviser – Nej tak” (09/01365).

Aftenskolevirksomhed

En kommune udgav en Fritidsvejviser, som i den ene ende bar undertitlen ”Aftenskoler” og i den anden ende undertitlen ”Foreninger”. Det var ikke oplyst i hvilket omfang, foreningerne kunne anses for folkeoplysende foreninger, der etablerede folkeoplysende virksomhed og blev omfattet af folkeoplysningsloven. Men da langt størstedelen af Fritidsvejviseren omhandlede aftenskolevirksomhed, og det var Forbrugerombudsmandens umiddelbare vurdering, at foreningerne formentlig enten var omfattet af folkeoplysningsloven eller ikke drev erhvervsvirksomhed i markedsføringslovens forstand, kunne den omdeles til adresser tilmeldt ordningen ”Reklamer – Nej tak”. Omdeling kunne ikke ske til adresser tilmeldt ”Reklamer og gratis aviser – Nej tak”. Forbrugerombudsmanden bemærkede samtidig, at der ikke efter folkeoplysningsbekendtgørelsens § 4 var en forpligtelse for aftenskolerne til at omdele kataloger på borgernes adresser. Den folkeoplysende voksenundervisning skulle blot annonceres offentligt og være åben for alle. Der ville fx kunne informeres på hjemmesider (09/03813).

Kulturguide/teaterprogram – støtte efter folkeoplysningsloven

Et egnsteater udgav et sæsonprogram, som indeholdt information om teatrets udbud af professionelle aktiviteter i området, tilbud om gratis kulturelle arrangementer i samarbejde med lokale organisationer samt interviewartikler om teatrets kulturelle produktion og lokale forankring. Teatret modtog ikke støtte efter folkeoplysningsloven. Forbrugerombudsmanden fandt, at teatervirksomheden var omfattet af markedsføringsloven, og at programmet måtte anses for udgivet som led i denne virksomhed. Programmet var en reklame for teatrets forestillinger, og det var interviews mv. om forestillinger og teatret som sådan også. Det kunne ikke sidestilles med offentlig information mv. som teatret ellers mente og kunne derfor ikke omdeles til adresser, der var tilmeldt en af ”nej tak”-ordningerne (09/04030). Tilsvarende sæson- og kvartalsprogrammer fra et musikhus, som heller ikke fik ret i, at programmerne opfyldte kravene til et skrift (10/00337).

En kommunal kulturguide, der indeholdt en arrangementskalender for alle kulturelle aktiviteter i byen og oplandet og en præsentation af arrangementer i byens musik-og teaterhus, kunne ikke omdeles som kommunal information, idet aktiviteterne blev anset for omfattet af markedsføringsloven. Da der ikke blev modtaget støtte til arrangementerne efter folkeoplysningsloven, var guiden heller ikke omfattet af undtagelsen i retningslinjerne for aftenskolekataloger og lignende fra folkeoplysende foreninger mv., der er omfattet af folkeoplysningsloven (10/10144).

Et forårsprogram indeholdt program for biblioteker og kulturhuse i kommunen. Programmet anset for udgivet som led i erhvervsvirksomhed, selv om det indeholdt oplysninger fra bibliotekerne, som måske nok i sig selv kunne anses for kommunal information, da disse oplysninger udgjorde en meget lille del af programmet. Programmet kunne ikke omdeles til adresser, der var tilmeldt en ”nej tak”-ordning (10/00735 og 12/11756).

Et teaterprogram ønskedes omdelt til alle i en kommune. Det kunne ikke omdeles, selv om der måtte optræde folkeoplysende foreninger mv. blandt brugerne af teatret, da Forbrugerombudsmanden vurderede, at indholdet fra de nævnte foreninger kun ville udgøre en meget lille andel af programmerne, som i øvrigt også indeholdt reklamer (11/09373).

Sæsonkataloger fra frivilligt arbejdende teaterforeninger var reklame, som ikke måtte omdeles til adresser, tilmeldt en ”nej tak”-ordning, da der ikke efter retningslinjerne kunne dispenseres (11/02891).

Skrifter

Det har i praksis givet anledning til nogen tvivl, hvornår et skrift opfylder kravene i retningslinjerne og således ikke skal anses for en reklame, men kan omdeles, medmindre adressen er tilmeldt ordningen ”Reklamer og gratis aviser – Nej tak”. Retningslinjernes punkt 1 om afgrænsninger indeholder kravene til skrifter.

Eksempler

Erhvervsdrivendes udgivelser

Et lokalt livsstilsmagasin ønskedes omdelt gratis i kommunen fire gange om året. Temaerne var byens kendte, idéer, inspiration, trends, design ude og inde, wellness, rejser, fritid, gode råd m.m. At konceptet var lokalt indebar, at teksten skulle have et lokalt link, og annoncørerne skulle have deres udsalgssted i kommunen. Fordelingen mellem tekst of annoncer blev oplyst at være 50/50.

Forbrugerombudsmanden fandt ud fra en helhedsvurdering, at magasinet opfyldte kravene til et skrift i retningslinjerne, herunder at magasinet havde et ikke ubetydeligt redaktionelt indhold i forhold til andelen af reklamer. Magasinet kunne derfor omdeles på nær til adresser tilmeldt ordningen ”Reklamer og gratis aviser – Nej tak”. Forbrugerombudsmanden forudsatte dog, at der ved udvælgelsen og udarbejdelsen af de redaktionelle artikler, ved omtalen af nye produkter, og ved den øvrige fastlæggelse af skillelinjen mellem redaktionelt stof og reklamer var lagt og lægges journalistiske kriterier til grund, og at de presseetiske regler blev fulgt.

Endelig blev der gjort opmærksom på, at det måtte undgås, at der opstod tvivl om, hvorvidt magasinet indeholdt skjult reklame, jf. markedsføringslovens § 4. Som følge heraf blev det tillige forudsat, at der i forbindelse med en redaktionel artikel om fx en virksomhed i lokalområdet alene blev oplyst om adresser, hjemmesider eller lignende, hvis dette skete på baggrund af rene/klare journalistiske kriterier (08/08660). Tilsvarende et magasin, der udkom ti gange årligt og blev omdelt gratis til samtlige danske villaer og rækkehuse. Temaområdet var i det redaktionelle indhold fagligt afgrænset til hus og have med bl.a. vægt på nyheder i bygningsreglementet, indeklima og gøremål i haven afpasset efter årstiden (08/07451).

En landbrugsrådgivning, ejet af to landboforeninger, udgav som supplement til rådgivningen et magasin, som ønskedes omdelt til egnens jordbrugere, herunder en stor gruppe af deltids- og hobbylandmænd. Efter Forbrugerombudsmandens opfattelse var magasinet en reklame, da det i overvejende grad angik dele af virksomhedens rådgivningsvirksomhed eller behandlede emner, der isoleret set kunne anses for relevante for jordbrugere, men som samtidig markedsførte de erhvervsdrivende, som var skribenter. I flere artikler skrevet af redaktøren skete der endvidere en markedsføring af en eller flere erhvervsdrivende, ligesom magasinet indeholdt en del annoncer, herunder fra nogle af skribenterne. Magasinet kunne ikke omdeles til adresser tilmeldt en ”nej tak”-ordning (12/00900).

En udgiver rettede henvendelse om et blad om boliger, som hidtil var anset for reklame, og spurgte til, om bladet nu opfyldte kravene til et skrift, idet der var sket en opprioritering af det redaktionelle indhold.  Omfanget af egentligt redaktionelt stof var efter Forbrugerombudsmandens opfattelse begrænset, hvorfor bladet ikke opfyldte kravene til et skrift (13/10679).

En uddannelsesinstitution kunne ikke omdele en 12-siders avis med forskellige uddannelsestilbud til adresser, der var tilmeldt en af de to ”nej tak”-ordninger, da den var en reklame (13/13689).

Kommunale udgivelser

En kommune ønskede omdeling af et blad to gange om året til de borgere, der var fyldt 60 år. Formålet var at sikre god information til disse. Bladene fremstod som magasiner med artikler af forskelligt indhold og underholdning foruden informationer af relevans for kommunens ældre. Det blev lagt til grund, at kommunen udbød ydelser på området for fx hjemmepleje og madlevering, og Forbrugerombudsmanden antog, at sådanne ydelser blev udbudt/leveret på markedsvilkår. Forbrugerombudsmanden fandt kommunens ydelser på ældreområdet for omfattet af markedsføringsloven.

Det kunne dog give anledning til tvivl, hvornår der kunne siges at ske en markedsføring af de enkelte ydelser eller af kommunen som sådan set i lyset af, at kommunen skulle orientere om fritvalg mv. Grænsen for, hvornår der var tale om markedsføring, måtte antages at være mindre klar i disse tilfælde. Men sammenholdt med det ikke uvæsentlige omfang af bladets øvrige indhold, herunder annoncer og artikler, der ikke kunne karakteriseres som kommunal information, fandt Forbrugerombudsmanden ud fra en helhedsvurdering af bladet, at dette blev udgivet som led i erhvervsmæssig aktivitet i markedsføringslovens forstand. Bladet opfyldte således ikke kravet til generel information i retningslinjerne. Det blev tilføjet, at der ikke er krav til kommunen om en forudgående, generel orientering af kommunens ældre om fx frit valg for borgerne ved levering af serviceydelser som mad.

Bladet kunne rubriceres som et skrift i retningslinjernes forstand forudsat, at der ved udvælgelsen og udarbejdelsen af de redaktionelle artikler mv. var lagt journalistiske kriterier til grund. Der blev endvidere henvist til markedsføringslovens § 4 om reklameidentifikation. Det kunne omdeles på nær til adresser tilmeldt ordningen ”Reklamer og gratis aviser – Nej tak” (09/03427).

En kommune ønskede at omdele et sundhedsmagasin til alle kommunens borgere i målgruppen 50 til 60-årige. Formålet var at informere om styrkelse af helbredet og forebygge sygdom. Alle kommunens sundhedstilbud ville blive oplistet på en side. Annonceandelen ville blive max. 33 %. Ud fra en samlet vurdering af det skitserede indhold, herunder henvisninger til aktiviteter der betaltes for, og annonceandelen, var det Forbrugerombudsmandens umiddelbare opfattelse, at magasinet blev udgivet som led i en erhvervsmæssig aktivitet i markedsføringslovens forstand. Kravene til et skrift var ikke opfyldt og ville næppe kunne opfyldes, når der alene blev fokuseret på sundhed (13/04486).